《招標投標法》第四十六條和《招標投標法實施條例》第五十七條等規(guī)定，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。上述條款立法目的在于，禁止惡意合同變更，保護其他投標人的公平競爭權(quán)，但不能機械地理解為中標合同不能再補充、修訂、細化。如何有效變更原中標合同，應(yīng)著重把握變更的實質(zhì)性內(nèi)容的界限和變更的程度，以及什么情形下發(fā)生變更。
《民法典》
第一百五十三條違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無效。
第四百八十八條 有關(guān)合同標的、數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬、履行期限、履行地點和方式、違約責任和解決爭議方法等的變更,是對要約內(nèi)容的實質(zhì)性變更。
《招標投標法》
第四十六條 招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。
《招標投標法實施條例》
第五十七條 招標人和中標人應(yīng)當依照招標投標法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標的、價款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當與招標文件和中標人的投標文件的內(nèi)容一致。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。
《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋(一)》
第二條 招標人和中標人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價款等實質(zhì)性內(nèi)容，與中標合同不一致，一方當事人請求按照中標合同確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持。
招標人和中標人在中標合同之外就明顯高于市場價格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)單位捐贈財物等另行簽訂合同，變相降低工程價款，一方當事人以該合同背離中標合同實質(zhì)性內(nèi)容為由請求確認無效的，人民法院應(yīng)予支持。
第二十三條 發(fā)包人將依法不屬于必須招標的建設(shè)工程進行招標后，與承包人另行訂立的建設(shè)工程施工合同背離中標合同的實質(zhì)性內(nèi)容，當事人請求以中標合同作為結(jié)算建設(shè)工程價款依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人與承包人因客觀情況發(fā)生了在招標投標時難以預(yù)見的變化而另行訂立建設(shè)工程施工合同的除外。
何為合同實質(zhì)性變更
一、實質(zhì)性變更的范疇
從上述規(guī)定可以看出，合同的主要內(nèi)容一般為：標的、數(shù)量、質(zhì)量、價款或報酬、履行期限、履行地點、履行方式、違約責任、爭議解決等，上述內(nèi)容均涉及雙方的具體權(quán)利義務(wù)。凡是涉及到具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容變更、影響中標結(jié)果的均屬于實質(zhì)性變更的范疇。
二、實質(zhì)性變更的形式
實踐中，招標人與中標人在對合同內(nèi)容進行實質(zhì)性變更時，為了逃避監(jiān)管，會采取各種操作手段，主要有以下幾種表現(xiàn)形式。
1.直接修改合同條款
招標人與中標人對實質(zhì)性變更的內(nèi)容協(xié)商一致后，直接修改合同條款。對于合同條款修改內(nèi)容較少，且各方認為變更內(nèi)容在可承受風險范圍內(nèi)的情況下，一般會采取此種方式。
2.簽訂黑白合同
“黑白合同”在建設(shè)工程招投標領(lǐng)域中比較常見，一般表現(xiàn)為：中標后，雙方按照招標文件、投標文件簽署一份合同（即白合同），該合同主要用于公示或備案，雙方并不實際執(zhí)行；同時，雙方再另行簽訂一份實際執(zhí)行且變更招投標文件中的實質(zhì)性內(nèi)容的合同（即黑合同）。
3.簽署補充協(xié)議
簽署補充協(xié)議的形式一般存在于變更內(nèi)容相對較少的情況下，與黑白合同的簽署方法類似，招標人與中標人先按照招標文件、投標文件簽署一份正常的合同，同時雙方針對實質(zhì)性變更的內(nèi)容再簽署一份補充協(xié)議。
實質(zhì)性變更的風險
一、變更內(nèi)容無效
招標人與中標人不按照招標文件和投標文件訂立合同，或者合同的標的、數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬、履行期限、履行地點和方式、違約責任和解決爭議方法等主要條款與招標文件、中標人的投標文件內(nèi)容不一致，違反《招標投標法》第四十六條、《招標投標法實施條例》第五十七條和《民法典》第一百五十三條的規(guī)定，不管協(xié)議以何種形式存在均無效。
合同被確認無效后，有過錯的一方合同當事人應(yīng)當賠償對方因此受到的損失；雙方都有過錯的，應(yīng)當各自承擔相應(yīng)的責任。
二、行政處罰
1.對單位處以罰款
依據(jù)《招標投標法》第五十九條、《招標投標法實施條例》第七十五條規(guī)定，招標人與中標人不按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同的，或者招標人、中標人訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，由行政監(jiān)督部門責令改正；可以處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。
2.對個人給予處分
依據(jù)《招標投標法》第五十五條規(guī)定，依法必須進行招標的項目，招標人違反本法規(guī)定，與投標人就投標價格、投標方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判的，給予警告，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
3.刑事責任
如果實質(zhì)性變更內(nèi)容嚴重損害國家利益，或者造成國有資產(chǎn)損失，相關(guān)人員因濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為可能會被追究刑事責任。
